Curtea Constituţională. Despre efectele în timp ale deciziilor obligatorii erga omnes în general şi despre deciziile interpretative în particular (I)

Ceea ce ne propunem să analizăm în prezentul material se referă la efectele în timp ale deciziilor Curţii Constituţionale, având în vedere recentele hotărâri ale Curţii ce au suscitat numeroase discuţii.

I. Cadrul general. În primul rând, nu ar trebui să avem rezerve în a afirma că o Curte Constituţională se aseamănă – sub anumite aspecte – cu puterea legiuitoare. O respectare la “sânge” a principiului separaţiei puterilor în stat ar face ca rolul Curţii Constituţionale să devină într-o oarecare măsură problematic. Tocmai de aceea în dreptul olandez s-a respins ideea existenţei unei Curţi Constituţionale. În celelalte sisteme de drept, Curtea Constituţională – în diferitele ei forme – joacă un rol important în ceea ce numim „check and balances”, fără a se putea nega totuşi că aceasta se suprapune în unele puncte peste puterea legiuitoare ori, mai nou, peste cea judecătorească.

Astfel, rolul activ al judecătorului constituţional depăşeşte cu mult pe cel al judecătorului ordinar, cel dintâi nefiind străin de noţiunea de legiuitor negativ ori pozitiv (a se vedea şi S. Verstraelen, The Temporal Limitation of Judicial Decisions: The Need for Flexibility Versus the Quest for Uniformity, în German Law Journal, vol. 14, nr. 9/2013, p. 1688). Astfel, atunci când judecătorul constituţional constată neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale, acesta se comportă precum puterea legiuitoare deoarece efectul este acela de a scoate respectiva dispoziţie din ordinea juridică (conform Constituţiei, cu efecte ex nunc). De asemenea, prin considerentele unei hotărâri (obligatorii la rândul lor) prin care se constată neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale, judecătorul constituţional stabileşte direcţia pe care trebuie să o urmeze legiuitorului într-o manieră compatibilă cu constituţia, limitându-i practic acestuia puterea discreţionară în activitatea de legiferare. În acest sens, se consideră că judecătorul constituţional se comportă precum un legiuitor pozitiv (S. Verstraelen, op. cit., p. 1689).

Din acest punct de vedere, nu vedem ca fiind de neacceptat aşa numitele „decizii interpretative” ale Curţii Constituţionale. De altfel, aceste decizii interpretative se regăsesc şi în alte sisteme de drept, precum cel maghiar, spaniol, italian ori german, considerându-se chiar faptul că în ultimii ani rolul Curţilor Constituţionale s-a schimbat dramatic în sensul că rolul acestora nu este doar de a constata neconstituţionalitatea unei dispoziţii legale şi de al anula/revoca (cu toate efectele ce decurg din aceasta), ci şi de a interpreta respectiva dispoziţie prin raportare la prevederile constituţionale (a se vedea în acest sens D. Kommers, R.A. Miller, Das Bundesverfassungsgericht: Procedure, Practice and Policy of the German Federal Constitutional Court, p. 208, material disponibil pe https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1982674). Acest proces al interpretării în conformitate cu prevederile constituţionale poate stabili un echilibru între necesitatea de a găsi un remediu în ceea ce priveşte problema de neconstituţionalitate identificată şi efectele sistemice pe care le-ar putea produce o eventuală hotărâre prin care textul legal criticat ar dispărea din ordinea juridică.

În ceea ce ne priveşte, în măsura în care judecătorul constituţional are posibilitatea de a se comporta similar cu puterea legiuitoare prin scoaterea unei dispoziţii legale în afara ordinii juridice ca urmare a constatării neconstituţionalităţii acesteia, nu vedem de ce acelaşi judecător nu ar putea aduce textul legal ce suferă sub aspectul constituţionalităţii în acord cu exigenţele constituţionale prin intermediul unei decizii interpretative.

Deşi Constituţia României nu prevede soluţia deciziilor interpretative, aceasta nu înseamnă că o “Constituţie vie” (a se vedea despre acest concept în W.H. Rehnquist, The Notion of Living Constitution, în Harvard Journal of Law and Public Policy, vol. 29, nr. 2, 1975, p. 401 şi urm.) nu permite Curţii Constituţionale să interpreteze dispoziţiile acesteia într-o asemenea manieră încât deciziile interpretative să îşi găsească o acoperire constituţională (a se vedea şi CCR, dec. nr. 265/2014, parag. 50). Acceptăm faptul că există puncte de vedere pertinente prin care se invocă faptul că judecătorul constituţional trebuie să rămână în textul constituţiei fără a avea posibilitatea de a „adăuga la lege” ori de a acţiona contra legem. Credem însă că aceste interdicţii ori limitări vizează modul în care decurge interpretarea dispoziţiei juridice în conformitate cu dispoziţiile constituţionale (a se vedea în acest sens şi V.F. Comella, The Spanish Constitutional Court: Time for Reform, în Journal of Comparative Law, vol. 22, 2008, p. 30) şi nu posibilitatea Curţii Constituţionale de a recurge la o astfel de „interpretare de conformitate”.

Cu alte cuvinte, deşi Curtea Constituţională are posibilitatea de a pronunţa şi decizii interpretative, acestea nu ar trebui să fie contra legem (a se vedea şi W. Zeidler, Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germany: Decisions on the Constitutionality of Legal Norms, în Notre Dame Law Review, vol. 62, nr. 4, 1987, p. 509) deoarece, procedându-se astfel, Curtea s-ar substitui puterii legiuitoare. Decizia interpretativă ar trebui să existe doar acolo unde textul legal permite mai multe interpretări din care una este în conformitate cu prevederile constituţionale iar celelalte nu. În măsura în care decizia interpretativă este contra legem deoarece interpretarea dată este în vădită contradicţie cu textul legal apreciat ca fiind neconstituţional ori cu intenţia legiuitorului, suntem de părere că ne aflăm mai degrabă în prezenţa unei modificări a textului de lege printr-o anulare/revocare parţială a acesteia, prin raportare la acele aspecte ce ajung să fie contrare noii „interpretări”.

De asemenea, se mai pune şi problema în ce măsură deciziile interpretative ar trebui pronunţate atunci când se respinge excepţia de neconstituţionalitate ori atunci când aceasta este admisă. La o trecere în revistă a unor decizii interpretative ale Curţii Constituţionale observăm faptul că acestea au fost ataşate unor soluţii de admitere a excepţiei de neconstituţionalitate:

• decizia nr. 265/2014 (aplicarea legii penale mai favorabile pe instituţii autonome): „Admite excepţia de neconstituţionalitate ridicată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie Secţia penală în Dosarul nr. 5.714/118/2012 şi constată că dispoziţiile art. 5 din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care nu permit combinarea prevederilor din legi succesive în stabilirea şi aplicarea legii penale mai favorabile”.
• decizia nr. 405/2016 (infracţiunea de abuz în serviciu): “Admite excepţia de neconstituţionalitate […] şi constată că dispoziţiile art. 246 alin. (1) din Codul penal din 1969 şi ale art. 297 alin. (1) din Codul penal sunt constituţionale în măsura în care prin sintagma îndeplineşte în mod defectuos din cuprinsul acestora se înţelege îndeplineşte prin încălcarea legii”.

Din jurisprudenţa Curţii Constituţionale reiese inclusiv faptul că aceasta a apelat la mecanismul deciziilor interpretative fără a admite sau respinge excepţia de neconstituţionalitate ridicată. Astfel, prin decizia nr. 1.092/2012, Curtea Constituţională a hotărât faptul că „Constată că prevederile art.124 din Codul penal, care constituie obiectul excepţiei de neconstituţionalitate formulate direct de Avocatul Poporului, sunt constituţionale în măsura în care nu împiedică aplicarea legii penale mai favorabile faptelor săvârşite sub imperiul legii vechi”.

II. Despre efectele deciziilor Curţii Constituţionale. În cele din urmă, problema care se pune nu este dacă judecătorul constituţional poate apela la decizii interpretative ci care sunt efectele pe care aceste decizii interpretative le produc în ordinea juridică. Cea mai importantă componentă este cea privitoare la efectele în timp.

Efectele în timp ale deciziilor Curţilor Constituţionale beneficiază de o clasificare tripartită: efecte ex tunc, ex nunc şi pro futuro. Se consideră că indiferent de categoria aleasă, este necesar să fie avute în vedere interacţiunea acestor efecte cu principiul previzibilităţii şi cel al legalităţii (S. Verstraelen, op. cit., p. 1690). Dacă o decizie produce efecte ex tunc, ceea ce duce la modificări esenţiale în planul ordinii juridice, devin problematice acele raporturi juridice apărute cât timp textul de lege neconstituţional beneficia de prezumţia de constituţionalitate. Aceastea ar ajunge să fie afectate, fapt ce pune în discuţie respectarea principiului previzibilităţii. Pe de altă parte, efectele ex nunc ori pro futuro nu sunt compatibile cu principiul legalităţii.

În cazul efectelor pro futuro, deşi judecătorul constituţional se pronunţă asupra neconstituţionalităţii, acesta prorogă efectele hotărârii în cauză pentru o dată ulterioară publicării acesteia. Astfel, deşi textul de lege este neconstituţional, el continuă să fie aplicat de către instanţe până la data stabilită de Curtea Constituţională. Această categorie a efectelor juridice nu este reglementată expres ca regulă generală în legislaţia vreunui stat membru al UE, deşi este folosită uneori în dreptul german, spaniol, belgian etc. (a se vedea în acest sens şi S. Verstraelen, op. cit., p. 1697-1698). Partea pozitivă este că o astfel de abordare permite legiuitorului să intervină, existând o mai bună separaţie a puterilor în stat.

Efectele ex tunc implică scoaterea cu efect retroactiv a textului de lege neconstituţional din ordinea juridică. Cu alte cuvinte, după ce dispoziţia legală a fost declarată de Curtea Constituţională ca fiind neconstituţională, este ca şi cum acesta nu ar fi existat niciodată în ordinea juridică. Discutăm aşadar despre anularea normei juridice declarate neconstituţională (S. Verstraelen, op. cit., p. 1691). Efectul ex tunc al deciziilor Curţii Constituţionale a fost introdus pentru prima dată în sistemul german.

Exemple de state membre în care deciziile Curţii Constituţionale pot produce efecte ex tunc:

• Germania: conform secţiunii 79 (1)[1] din Legea de funcţionare a Curţii Constituţionale Federale germane (Bundesverfassungsgerichts-gesetz) hotărârile definitive în materie penală pot fi atacate atâta vreme cât s-au bazat pe dispoziţii declarate neconstituţionale. Celelalte hotărâri definitive rămân neafectate conform secţiunii 79 (2)[2] însă punerea acestora în executare nu mai este permisă/posibilă. Se observă aşadar că efectul ex tunc în materie penală afectează inclusiv hotărârile definitive, în vreme ce în celelalte materii, deşi hotărârea definitivă nu poate fi desfiinţată, aceasta nu mai poate fi pusă în executare (a se vedea în acest sens şi W. Zeidler, op. cit., p. 508). Curtea Constituţională Federală a Germaniei are totuşi posibilitatea de a nu anula cu efecte ex tunc o normă juridice ci de a declara incompatibilitatea acesteia cu normele constituţionale. Aceasta declaraţie de incompatibilitate este practic o limitare a efectelor ex tunc deoarece obligă legiuitorul să intervină şi să reglementeze inclusiv remediul retroactiv în cauzele pendinte.
• Spania: conform art. 40 din Legea nr. 2/1979 cu modificările ulterioare, regula este aceea că efectele ex tunc nu pot aduce atingere autorităţii de lucru judecat. Excepţie de la această regulă fac însă hotărârile definitive în materie penală în care norma juridică declarată neconstituţională ar putea duce la micşorarea pedepsei ori ar avea impact asupra răspunderii penale, în sensul limitării ori excluderii acesteia. Similar modelului german, Tribunalul Constituţional din Spania poate să declare incompatibilitatea unei norme juridice în raport cu dispoziţiile constituţionale, având o marjă largă de apreciere în ceea ce priveşte efectele acestei declaraţii de incompatibilitate.
• Belgia: în dreptul belgian efectul ex tunc nu ţine cont de natura procesului ori de autoritatea de lucru judecat. Cu toate acestea, conform art. 8 din Legea de funcţionare a Curţii Constituţionale belgiene, Curtea poate renunţa la efectele ex tunc într-un caz particular, oferind deciziei o aplicabilitate cu efecte ex nunc.
• Portugalia: deşi în dreptul portughez regula este că deciziile Curţii Constituţionale produc efecte ex tunc, aceasta are posibilitatea de a restrânge aceste efecte atunci când apreciază că este necesar, conform art. 282 parag. 4 din Constituţie.
• Alte state membre unde efectele ex tunc reprezintă regula generală sunt Estonia şi Irlanda.

Efectele ex nunc implică faptul că deşi prin hotărârea Curţii Constituţionale s-a constatat neconstituţionalitatea unei norme juridice, acesta va înceta să producă efecte doar pentru viitor, adică de la momentul publicării hotărârii. Această regulă a efectelor ex nunc este consfiinţită în dreptul intern, conform art. 147 alin. (4) din Constituţie şi art. 11 alin. (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale.

Cu toate acestea, observăm faptul că în practica judiciară aceste dispoziţii sunt aplicate într-o modalitate extrem de rigidă, uneori chiar în contradicţie cu cele statuate de Curtea Constituţională. Astfel, Curtea Constituţională a încercat în unele decizii să clarifice sub aspectul efectelor în timp dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţie. De exemplu, în decizia nr. 126/2016 s-a stabilit faptul că “aplicarea pentru viitor a deciziilor sale vizează atât situaţiile juridice ce urmează a se naşte – facta futura, cât şi situaţiile juridice pendinte şi, în mod excepţional, astfel cum vom arăta, acele situaţii care au devenit facta praeterita” (parag. 26). De asemenea, prin decizia nr. 1615/2011 (pct. X) Curtea Constituţională a statuat următoarele: „Cu alte cuvinte, decizia Curţii prin care se admite excepţia de neconstituţionalitate este general obligatorie şi are putere numai pentru viitor în toate situaţiile juridice în care norma care nu mai este în vigoare continuă să-şi producă efectele juridice neconstituţionale, în virtutea principiului «tempus regit actum»”. Nu în ultimul rând, prin decizia nr. 54/2014 s-au statuat următoarele: “Odată cu admiterea excepţiei de neconstituţionalitate de către Curtea Constituţională, această prezumţie de constituţionalitate a fost înlăturată. Faţă de părţile din procesul în care s-a ridicat excepţia, decizia Curţii se aplică. În ceea ce priveşte celelalte procese care nu fuseseră soluţionate, decizia Curţii urmează a se aplica de la data publicării sale în Monitorul Oficial al României, Partea I. Decizia de constatare a neconstituţionalităţii unui text legal înlătură, practic, aplicarea acelui text, cu distincţiile făcute mai sus. Prin urmare, vocaţia unei persoane, conferită printr-un text legal, nu poate subzista unei decizii de constatare a neconstituţionalităţii acestui text”.

Exemple de state membre în care deciziile Curţii Constituţionale pot produce efecte ex nunc:

• Austria: deşi în dreptul austriac regula este aceea că deciziile Curţii Constituţionale produc efecte ex nunc, art. 140(7) din Constituţie oferă posibilitatea Curţii de a oferi efecte ex tunc hotărârii prin care s-a constatat neconstituţionalitatea unei norme juridice. Într-un studiu (Manfred Stelzer, ‘Pro-futuro’ and Retroactive Effects of Rescissory Judgments in Austria, citat în Verstraelen, op. cit., p. 1706) se arată faptul că din 213 hotărâri analizate, 36 dintre aceste au produs efecte ex tunc.
• Franţa: deşi conform art. 61-1 din Constituţie, hotărârile Consiliului Constituţional (Conseil constitutionnel) produc efecte ex nunc şi erga omnes, conform art. 62 parag. 2 Curtea poate stabili faptul că o hotărâre produce efecte ex tunc (a se vedea şi Verstraelen, op. cit., p. 1711).
• Italia: deşi regula este aceea că neconstituţionalitatea unei norme juridice pe care s-a bazat o hotărâre definitivă nu poate avea ca efect desfiinţarea acesteia, deoarece s-ar aduce atingere autorităţii de lucru judecat, în măsura în care neconstituţionalitatea în cauză se răsfrânge asupra unei hotărâri penale în materie penală – chiar definitivă – hotărârea Curţii Constituţionale va produce efecte retroactive (T. Groppi, The Italian Constitutional Court: Towards a Multilevel System of Constitutional Review, în Journal of Comparative Law, vol. 3, 2008, p. 103).
• Ungaria: regula este ca deciziile Curţii Constituţionale produc efecte ex nunc, cu excepţia situaţiei în care norma neconstituţională aduce afectează pedeapsa aplicată (aplicabilă) ori răspunderea penală. Conform art. 45(6) din Legea de funcţionare a Curţii Constituţionale (évi CLI.Tövény a Alkotmánybíróság). În dreptul slovac şi ceh există dispoziţii similare ce permit o derogare de la regula ex nunc (a se vedea în acest sens S. Verstraelen, op. cit., p. 1706). În Legea de funcţionare a Curţii Constituţionale a Letoniei (§ 31, parag. 11, §32, parag. 3) este prevăzută în mod expres posibilitatea Curţii de a stabili momentul în care norma juridică declarată neconstituţională încetează să producă efecte. Prin acest mecanism, Curtea Constituţională din Letonia are posibilitatea de a stabili că hotărârea produce efecte ex tunc ori pro futuro (S. Verstraelen, op. cit., p. 1707).
• Alte state membre – în afara României – unde efectele ex nunc reprezintă regula generală sunt Bulgaria, Cripu, Grecia, Letonia, Lituania, Luxemburg, Malta, Polonia, Slovenia.

III. Cu titlu de concluzie. Din jurisprudenţa Curţilor Constituţionale reiese faptul că printre motivele ce impun o limitare a efectelor ex tunc se regăsesc următoarele (a se vedea în acest sens S. Verstraelen, op. cit., p. 1699):

• posibilitatea de a se cauza un efect negativ asupra economiei / situaţiei financiare a statului (Curtea Constituţională Belgiană, nr. 67/2012; Curtea Constituţională Belgiană, dec. nr. 184/2011 etc.). De aceea, în dreptul german, cu toate că regula este că efectele deciziilor Curţii Constituţionale Federale sunt ex tunc, în materia dreptului fiscal Curtea evită să pronunţe hotărâri prin care să anuleze norme juridice. În schimb, se preferă „declaraţiile de incompatibilitate” ale normelor juridice cu prevederile constituţionale, existând astfel posibilitatea de a deroga de la regula ex tunc şi de a oferi efecte ex nunc ori pro futuro (a se vedea în acest sens şi F. Hufen, The restriction of the effects of judgments in cases of ascertainment of their unconstitutionality, 2008, p. 5, material disponibil pe pagina http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Europa/Summary.pdf?__blob=publicationFile&v=3);

• posibilitatea ca anularea normei juridice cu efecte pentru viitor să genereze o situaţie la rândul ei neconstituţională, ceea ce implică necesitatea limitării efectelor juridice ale constatării neconstituţionalităţii acesteia. De exemplu declararea neconstituţionalităţii legii salarizării ar putea lipsi de bază de legală plata salariilor viitoare (a se vedea în acest sens W. Zeidler, op. cit., p. 516 – cu trimitere la jurisprudenţa Curţii Constituţionale Federale din Germania);
• crearea unui vid legislativ. De exemplu, s-a apreciat că atunci când o normă juridică este declarată ca fiind neconstituţională datorită lacunelor existente, dispariţia cu efect retroactiv al acesteia ar genera un vid legislativ susceptibil să fie contrar scopului urmărit prin declararea neconstituţionalităţii normei (S. Verstraelen, op. cit., p. 1700);

Cu toate acestea, în ceea ce ne priveşte, concluzia ar trebui să fie aceea că fără flexibilitate, efectele ex nunc ori ex tunc generează mai multe probleme decât soluţii  (S. Verstraelen, op. cit., p. 1712). Deciziile Curţii Constituţionale, îndeosebi cele în materie penală, au scopul de a oferi remedii persoanelor ce au fost prejudiciate/vătămate prin aplicarea unor dispoziţii legale neconstituţionale. Prin urmare, aplicarea rigidă a regulii ex nunc ajunge să fie în contra acestui scop. Nu putem să nu evidenţiem faptul că sisteme de drept precum cel german, belgian ori spaniol au aderat la regimul efectelor ex tunc cu titlu de regulă, deşi în acele ipoteze în care acest lucru se impune se permite derogarea de la efectele ex tunc. Pe de altă parte, în sisteme de drept precum cel italian ori maghiar, deşi regula este cea a efectelor ex nunc în ceea ce priveşte deciziile Curţilor Constituţionale, în materie penală se acceptă şi o derogare de la această regulă.

Nu în ultimul rând, Curtea Europeană de Justiţie reprezintă echivalentul Curţilor Constituţionale la nivel european, aceasta având competenţe în interpretarea dreptului european şi în a anula instrumentele juridice europene care contravin ordinii constituţionale a acesteia. Or, dacă inclusiv hotărârile Curţii Europene de Justiţiei produc efecte ex tunc – doar excepţional existând derogări de la această regulă – suntem foarte rezervaţi în ceea ce priveşte opinia încetăţenită în dreptul intern conform căreia deciziile Curţii Constituţionale pot produce efecte doar pentru viitor, adică de la momentul publicării deciziei în Monitorul Oficial.

În dreptul intern, dincolo de faptul că ar fi necesară o nouă abordare a Curţii Constituţionale cu privire la efectele în timp ale propriilor decizii – interpretative ori nu – este necesar a se clarifica un aspect esenţial. În măsura în care printr-o decizie a Curţii Constituţionale se aduce atingere sferei de aplicabilitate a unui text de incriminare prin restrângerea acesteia este vădit neconstituţional şi în contradicţie cu prevederile convenţionale să se susţină că efectele deciziei Curţii rămân în continuare ex nunc. În măsura în care există o astfel de restrângere la nivelul unui text de incriminare, discutăm despre o dezincriminare parţială. Or, dezincriminarea este incompatibilă cu regula privitoare la efectele ex nunc ale deciziilor Curţii Constituţionale.

[1]   Traducere în engleză: A case that was based on a law that was declared to be incompatible with the Basic Law or was voided pursuant to § 78, or that was based on an interpretation of a law that the Federal Constitutional Court declared to be incompatible with the Basic Law may be reopened pursuant to the provision of the Code of Criminal Procedure to challenge a final conviction.

[2]    Traducere în engleză: In all other cases, but subject to § 95 sec. 2 or to specific statutory provisions, non-appealable decisions based on a law that was voided pursuant to § 78 shall remain unaffected. The execution of such a decision is not permissible. Where compulsory execution is governed by the provisions of the Code of Civil Procedure, § 767 of the Code of Civil Procedure shall apply accordingly. Claims arising from unjust enrichment shall not be permissible.

Cuvinte cheie: abuz in serviciu, aplicarea in timp a deciziilor Curtii Constitutionale, avocat drept penal Cluj, Curtea Constitutionala, decizii interpretative, dezincriminare, efecte pentru viitor, efectele deciziilor Curtii Constitutionale, ex nunc, ex tunc, legea penala mai favorabila, neconstitutionalitate, principiul legalitatii, principiul previzibilitatii

Materiale conexe: